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員額制背景下法官退出機制研究(調研第八期)

    一、法官員額制度概述

    (一)我國法官員額制度的建立

    中國共產黨十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,將推進法治中國建設列為一項重要改革內容,明確提出深化司法體制改革,加快建設公正高效權威的社會主義司法制度。2014年6月6日,中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》,標志著我國司法體制改革正式啟動。完善司法人員分類管理是司法體制改革的重要內容之一,如何運用法治思維和法治方式,建立符合我國司法特色的法官、檢察官員額制度,是決定此項改革成敗與否的關鍵所在。員額制是以控制法官、檢察官人數為手段,推進法官、檢察官職業化精英化,提高司法質量和效率的基礎性制度。早在1995年制定的《法官法》、《檢察官法》就對員額制作出了規定,但一直沒有出臺具體辦法。隨著司法體制改革的正式啟動,《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要( 2014 —2018)》( 以下簡稱《四五綱要》)明確提出建立法官員額制度及法官選任制度的原則性規定,為員額制度的深入推進進行了頂層設計。

    在具體的改革推進過程中,我國法官員額制改革的進程同司法體制改革全面推進保持步調一致,即在啟動司法體制改革的同時進行法官員額制改革,先由部分省市法院試點展開再落實到全國法院。從2014年6月開始,我國法官員額制度分三批依次建立,第一批有7個省市,第二批有11個省市,第三批有14個省市。截至今年1月底,全國27個省區市法院均已完成員額法官遴選工作,約占全國法院總數的86.7%,共產生員額法官105433名,標志著我國法官員額制改革試點工作基本完成,也標志著我國已初步建立法官員額制度。

    (二)員額法官的遴選

    建立法官員額制度的目的是為了全面推進以法官為重心的法院人員的正規化、專業化建設,努力提升法官職業素養和專業水平,實現法官職業化、精英化。根據《四五綱要》對法官選任的制度設計,針對不同級別的法院,設置不同的法官選任條件。通過法官代表和社會有關人員參與的法官遴選委員會,按照公開、公平、公正的選任程序,選拔出品行端正、經驗豐富、專業水平較高的優秀法律人才成為法官人員,同時還要進一步健全初任法官招錄、預備法官訓練、上下級法院間的法官遴選以及專業法律人才選任、院校人員雙向交流等配套制度。

    具有到員額法官的任職要求,除了需要符合《公務員法》、《法官法》等任職的基本條件,如年滿23周歲、從事法律工作滿兩年等外,各省市在遴選員額法官的時候都制定了更加嚴格的任職條件。綜合各省市遴選法官的標準,員額法官的任職條件主要有以下幾個方面:第一、具備相應范圍內適用的法律職業資格證書;第二,法院內已依法任命的具有審判職稱的人員、任職滿五年的法官助理、優秀律師或者法學專家;第三,近三年內未因個人違法違紀行為受過黨紀或行政處分,也未因主觀故意、重大過失導致裁判錯誤進而造成嚴重后果;第四,具有良好的政治素質,具備與司法責任制相適應的業務能力、工作作風和職業操守;第五,具有正常履行審判職責的身體條件。對于員額法官的遴選程序,全國各省市基本采用考試+考核的辦法進行。考試一般是由全省統一組織的筆試考試,考試的內容側重于審判實務,主要考察參選人員的審判業務水平。考核的方式比較多樣化,通常采取素能考核、實績公示、民主測評等綜合方式進行。

    從以上法官遴選的條件和程序來看,對于員額法官的選任,各級法院都堅持擇優錄取的原則,確保入額以后的法官在審判業務能力、法律素養、思想政治素質等各方面都能勝任職業化、專業化的法官崗位要求。

    二、目前員額法官退出的幾種情形

    從全國范圍來看,在絕大多數省市員額法官的遴選工作已初步完成,但是與員額制相適應的的退出機制尚未建立起來,目前員額法官退出時的操作辦法仍沿用以前的相關規定。實踐中員額法官退出的情形主要有以下幾種:

    (一)退休

    退休是指勞動者因年老或者喪失勞動力而退出工作崗位。根據《公務員法》、《法官法》的規定,法官在到達一定年齡之后應當退休。目前我國在職法官的退休制度依照比照使用的是公務員的退休制度,在退休年齡上也與公務員一致,即男性年滿60周歲、女性年滿55周歲,在滿足一定條件下還可以申請提前退休。與域外國家相比,美國、德國法官的最早退休年齡為65周歲,加拿大、澳大利亞法官的退休年齡為70周歲。可見,我國法官的退休年齡偏年輕化。值得注意的是,我國法官因年老的退休是一種“應當”退休,即帶有強制性的意味,實踐中也幾乎未出現法官年滿60周歲還在崗的情況。雖然《法官法》規定法官的退休制度由國家另行規定,但是我國沒有建立起符合法官職業特點的單獨的法官退休制度,我國對法官的退休管理仍然具有行政化的特點。

    (二)主動退出

    1、主動辭職

    辭職是指勞動者根據自愿主動提出辭去職務,與用人單位解除勞動關系的行為。法官提出辭職不僅退出了法官序列,也離開了法院系統。根據《法官法》的規定,法官辭職應當由本人提出書面申請。結合《公務員法》第八十一條的規定,有下列情形之一的,法官不得提出辭職:一是未滿國家規定的最低服務年限的(有些地方會根據用人單位的需求,規定三至五年不等的最低服務期);二是重要公務尚未處理完畢,且須由本人繼續處理的;三是正在接受審計、紀律審查,或者涉嫌犯罪,司法程序尚未終結的;四是法律、行政法規規定的其他不得辭去公職的情形。法官辭職本質上是一種人才流動方式,具有必然性,但是法院仍應當不斷探索司法管理體制改革,讓更多優秀的法律人才愿意留在法官隊伍。

    2、主動轉崗

    從目前人民法院的崗位設置情況看,除了法官崗位,還有包括法官助理、書記員在內的審判輔助人員崗位、以及包括政工、行裝等在內的司法行政人員崗位。如果法官不想從事審判員的工作但又想繼續留在法院內,可以主動申請轉崗。在這次員額制改革中,有部分原來具有審判資格的審判人員基于自己的身體原因、工作壓力原因等個人意愿未申請入額,而是主動提出成為法官助理或行政管理人員。筆者認為,入額需以自愿為前提,對于以前已具有審判職務而未申請入額的人員,法院需妥善安置好此類工作人員并保障其相關權益。

    (三)被動退出

    被動退出是指非出于法官本人的意愿,法院因其自身原因不得不強制其退出法官隊伍。法官的被動退出主要有以下三種情形:

    1、因制度規則而退出

    在各地的員額制改革中,為體現人員分類管理,大多明確了關于紀檢組長、政治部主任以及綜合行政部門負責人一旦入額,就需要主動辭去原崗位工作,或員額法官被任命為紀檢組長、政治部主任以及綜合行政部門負責人的,應按規定程序免去員額法官身份。雖然表面上看是給予了這部分人員在本職崗位和員額法官之間自由選擇的權利,這種非此即彼的“選擇”對絕大多數人而言是偏向被動而非主動的。

    2、因自身能力不足而退出

    一名合格的法官,不僅需要具備深厚的法律功底、豐富的審判經驗,還應當秉持清正廉潔、公正為民的職業操守。法官職業的高要求決定了法官群體的少數性,而法官職業的重要性也決定了法官隊伍必須精英化,對能力不足的人員應當予以淘汰。何況面對越來越復雜的社會環境,公眾對高質量司法服務的需求越來越多,更需要一批高素質的法官隊伍來維護社會公平正義。圍繞審判工作而言,法官能力不足表現主要有:一是因身體健康狀況、心理壓力或者工作效率問題長期難以完成本院法官的基本工作量;二是因自身法律功底不夠或者審判經驗的缺乏難以對具體案件做出公正、合理的裁判。當然,判斷一個法官是否能力不足需由特定主體以公開、公正的程序進行科學的考核。

    2、因違法違紀而退出

    法官是國家公職人員,是審判權運行的主體,在任何時候都不得濫用手中的權力。法官在履職的過程中,對內要接受紀檢監察部門的監督,對外要接受人大、紀委、檢察院和社會公眾的監督。法官的違法行為可以分為與履職相關的違法和個人生活中的違法行為。在最高人民法院發布的《關于完善人民法官司法責任制的若干意見》中明確規定了違法審判情形必須追責,包括審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的等七種情形。違紀行為則主要是法官違反政黨或者法院的相關紀律規定,出現違反職業道德的行為。根據法官違法違紀的程度,可能出現被開除、撤職、降級、記大過、記過、警告的結果。

    在員額制改革中,本著遴選優秀法官的原則,許多法院都要求近三年無任何處分的人員才能參加遴選。按照員額法官的選任標準,一旦員額法官被處分就應當退出法官序列。當然確定法官是否違法違紀應當經過嚴格的調查后作出處理,并保證法官有申訴控告的權利。

    三、員額制背景下建立法官退出機制的重要意義

    雖然目前員額制度已初步建立,但這并不代表著法官員額制改革的全部完成。法官是公平正義的捍衛者,是司法產品的制造者,法官素質的高低直接決定了法院能否發揮社會“最后防線”的作用。根據員額制的制度設計,入額后的法官都必須辦案,員額法官將大量留在審判一線。一旦員額法官隊伍出現差錯,勢必影響整個法院審判工作的開展,造成社會的不良效應。因此,構建員額法官的退出機制,讓不勝任的、不想留的、不能留的人員退出員額法官序列是員額制改革的應有之義,其重要意義主要體現在以下三個方面:

    (一)是確保員額法官隊伍職業化、精英化的重要途徑

    雖然實踐中對員額法官的選拔堅持擇優錄取的原則,但是入額后的法官是否能一直勝任、怎樣杜絕入額法官懈怠不辦案等問題將在法官遴選之后逐漸凸顯。選任員額法官只是員額制改革的第一步,要真正確保員額法官隊伍的職業化、精英化需要建立一系列配套制度加以保證,如員額比例動態調整機制、晉升機制、退出機制等。筆者認為,建立員額法官的退出機制是確保員額法官隊伍職業化、精英化的重要途徑。一是退出機制可以將不適任法官剔除法官隊伍。在司法改革的背景下,之前擇優遴選的員額法官能否適應改革的壓力、能否勝任越來越大的工作強度等一列問題都有待實踐檢驗。建立退出機制就是給檢驗法官一個出口,將不適任的人員剔除法官隊伍,并將其他優秀人員吸納進來。二是退出機制可以倒逼法官提升素質、增強能力。由于員額法官數量在一定時期相對固定,對于想要留在法官隊伍的審判員來說,迫于因淘汰而退出的壓力,就不得不在審判工作中一直不斷提升審判業務水平和不斷加強自我修養從而確保審判質量。

    (二)是確保法官員額制度良性運作的重要保障

    建立法官員額制的目的是選拔出一支審判經驗豐富、職業道德良好、思想素質過硬的法官隊伍留在審判一線,提升司法公信力,從而促進我國整個司法領域的進步。法官員額制度的良性運作,除了制定嚴格的進入機制,還應當設計相對寬松的退出機制。退出機制的建立,一是可以適應既定員額比例的要求。根據中央的要求,員額法官的數量一般情況下不僅不能突破法院政法專項編制人數總額的39%,還應當留有余地,為后起之秀留下入額的空間。如果沒有退出機制為不適任、不想留的人員一個出口的話,那在既定員額比例相對固定的情況下,優秀的人員也將進不來,這將導致員額法官隊伍的素質整體下降,有違改革初衷。二是可以整合最優審判資源。審判資源的優化配置,是提升審判效率、提高審判質量的重要方法。員額制改革的目標是讓優秀的法官堅守在審判一線,去做法院最多、最重要的工作,最大限度的利用司法資源。科學的退出機制一旦建立,其淘汰功能可以讓能力不足者從審判一線退下來,其激勵功能又可以讓優秀者進入審判一線,這樣審判人員與審判輔助人員便可以憑其能力或意愿去到最適合的崗位,讓人力發揮最大效用。

    (三)是落實司法責任制的必要前提

    2015年9月21日最高人民法院頒布了《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》以全面推進司法責任制改革。司法責任制改革的目的是讓審理者裁判、裁判者負責,而員額制改革的目的是確定誰是裁判者。兩項改革都是司法體制改革的重要舉措,二者相輔相成、共同配合才能促進司法進步。筆者認為,員額法官退出機制的建立是法官員額制度有效運行的關鍵,也是落實司法責任制改革的必要前提。其主要原因在于:一是退出機制的建立可以確定最終的“裁判者”,明確司法責任制的主體。司法責任制的落實依賴于審判權限、審判主體的明確。遴選法官只是初步確定審理者的范圍,司法責任制下最終的責任者則應當是親歷案件的裁判者。而退出機制的建立則能讓不能負責、不愿負責的人離開,從而確定最終能夠負責的裁判者。二是退出時的考評結果是司法責任制下評價法官的主要依據之一。最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》中提出要建立符合司法規律的案件質量評估體系和評價機制,以作為落實司法責任制的方法。在員額法官退出機制中,其核心也是建立對法官審判工作的科學考評機制,以確定法官是否退出。而退出機制中對法官的考評是至少一年一評的常態化評價,其考評結果的檔案功能、留痕功能、評價功能為司法責任制下錯案追究提供了最重要的依據。

    四、完善員額法官退出機制的幾點設想

    如前所述,員額法官退出機制的建立是確保員額制改革成功的關鍵也是落實司法責任制的前提。目前員額法官退出的操作辦法仍沿用以前的舊規定,未建立起與員額制相適應的法官退出機制。在完成員額法官遴選以后,各地相繼成立法官懲戒委員會,各級法院也陸續在本院設立法官考評委員會,探索打破“入額終身制”的員額法官退出辦法。筆者認為,員額法官退出機制的構建是個系統工程,其中涉及到法官退休制度、考評制度、懲戒制度、權益保障制度、人才流動制度等方方面面。筆者試圖以上文提到的法官退出的幾種情形為出發點對員額法官退出機制進行初步探索。

    (一)建立符合法官職業特性的退休制度

    退休是員額法官退出的最主要方式之一。從本輪員額制改革中我們可以看到,相比以前的法官隊伍而言,員額法官隊伍的平均年齡有所提高,法院的骨干員額法官基本都是35周歲到45周歲之間。隨著員額制度的不斷深化,法官職業的經驗性要求必將導致以后入額法官的年齡門檻將越來越高,而與之相適應的退休年齡也應當有所調整。反觀目前我國法官沿用的行政人員退休制度已不適應員額制,也不符合法官的職業特性。

    筆者認為,建立符合法官職業特性的退休制度,就適應員額制而言,可以從以下兩個方面做出改變:一是增設可以延遲退休的情形。一方面讓熱愛審判工作的資深法官留在隊伍防止初步員額制后法官隊伍出現資深法官退休而年輕法官尚未成長的斷層現象;另一方面有利于充分發揮資深法官的經驗優勢促進法官隊伍的精英化。延遲退休的前提是法官在履職過程中都有良好的審判工作實績,至于延至退休的年限可以參考域外一些國家的法官退休年齡,暫定五年較為適宜。二是以自愿申請為原則。目前法官退休具有強制性色彩,在增設可以延遲退休的情形下,應當設立自愿申請的原則,即是否延遲退休以法官意愿為準,在可以延遲的年限里法官未提出退休時不適強迫其退休。設立自愿原則主要是基于目前我國法官入額年齡偏年輕化,從人文關懷角度不宜強迫其延遲退休,從利用司法資源角度又不宜鼓勵其提前退休。三是提高法官退休后的權益保障。維護法官權益是法官履職的重要保障。面對司法改革的巨大壓力,既要落實法官在職時候的工資待遇又要加強對退休法官的經濟保障,建立與行政人員不一樣的法官退休金制度,特別是要提高延遲退休的為司法事業做出較大貢獻的法官的經濟保障。

    (二)建立對辭職法官的離職審查制度

    法官入額后的司法責任追究制與所享有的權利兩者權衡不對稱、平時司法壓力的積累及其他原因的考量,導致特別是北上廣等大中城市法官離職現象頻發。我國除《公務員法》規定的公務員不得辭去公職的情形外,法官可以隨時申請辭職,缺乏對法官辭職的規范性限制。員額制背景下,對法官的管理與考核愈加嚴格,也應當加強對主動辭職的法官的離職審查,確保因其退出不會對司法審判造成不良后果。

    結合審判實務,筆者認為該審查制度的設置,第一,在審查的內容上應當包括但不限于:1、法官任職期間的主要財產除去正常收人外與任職前的差額及其來源;2、審查其任職期間是否還有未結的案件,原則上有未結案件的應當自全部案件結案后才可以離職;3、審查在職期間是否存在針對該辭職法官承辦案件的涉訴信訪或案件投訴未處理完結的情形。第二,審查啟動的時間應為員額法官提出辭職的時間。按照《公務員法》的規定,對法官辭職申請的應當在三十日內審批,對具有領導職務的法官辭職申請應當在九十日內審批。因此,對員額法官審查應當在其提出之日啟動,并在三十日內審查完畢。第三,審查可以由法官考評委員會進行。目前,各級法院的法官考評委員會相繼成立,許多法院已完成對員額法官的第一次年度考核。筆者認為,對離職法官的審查也可以由法官考評委員會進行,一方面可以節約司法資源,另一方面法官考評委員會可以利用平時對員額法官的考核結果更加快速開展審查工作。

    (三)建立對員額法官的科學評價機制

    對于被動退出的員額法官,不管是因能力不足還是因違法違紀,都以公正、科學的評價制度對其行為做出準確、公正的評判。

關于員額法官是否能力不足的評價其實就是對員額法官審判工作的考核。第一,評價主體應當是法官考評委員會。長期以來,由于績效考核工作未得到應有重視,有的法院甚至未設立法官考評委員會。員額制改革后,各級法院都已經設置了法官考評委員會,明確了對員額法官進行考核是法官考評委員會最主要的職責。為保證評價主體的公正性和獨立性,實踐中有的法院建立第三方評價機制定期考核員額法官。筆者認為,各級法院在成立法官考評委員會的基礎上應當充分發揮其監督、評價作用,但在組成人員的選任上應當慎重,除了選任院領導、各庭室負責人、員額法官代表之外,還應當有適當比例的外界人士參與,如可以邀請人大代表、人民陪審員等具備法律常識和相應判斷能力的人員,以此保證法官考評委員會的考評結果更加中立。第二,評價內容應當以審判質量為核心。入額后的法官應當向一線審判崗位傾斜,入額院、庭長也應當按比例完成一定的辦案數量。在入額必須辦案的要求下,案件的審判質量即是員額法官能力的集中體現。因此,對員額法官的考評應當以審判質量為核心,兼顧對法官司法作風、科研能力等方面的考核。第三,設置科學的評價標準。以往對法官的考核過于注重案件數量、結案率、發改率、調解撤訴率等量化指標,造成業績評價導向偏差。員額制改革后,應當結合審判實務,通過科學測算設置評價標準,注重審判工作實績,根據案件難易程度合理設置權重比例,對法官的專業能力和實踐經驗著重進行考察,而不能將法官行政級別和法官等級簡單地等同于法官資歷與專業能力水平。

    根據行為違法違紀的程度,員額法官可能被開除、辭退、換崗、處分等。為保障員額法官正常履職,提高員額法官辦案積極性、主動性,將違法違紀的員額法官剔除法官隊伍應當慎之又慎。因此,對法官違法違紀行為的評價應當堅持以下幾點:第一,充分發揮法官懲戒委員會的評價主體作用。目前許多省市已統一設立了法官懲戒委員會,制定了懲戒委員會的章程。筆者認為,法官懲戒委員會成立目的就是為了加強對法官的監督與管理,對法官行為進行中立的評判。因此,實踐中要充分發揮法官懲戒委員會的評價主體作用,各級法院在對員額法官違法違紀進行處理時應當根據法官懲戒會的意見做出決定。第二,當事員額法官有權陳述、舉證、辯解。基于程序正義,在當事員額法官接受違法違紀行為調查時有權提供相關證據材料,并且有陳述、辯解的機會。第三,當事員額法官對評價結果不服的可以復議、復核。復議的處理由做出處分決定的法院進行,復核的處理由原決定法院的上一級法官進行。

    (四)建立司法人員崗位雙向流動機制

    在遴選員額法官時,由于員額數量的限制,各級法院都有未能入額的審判員或者助理審判員,實踐中安置未入額的審判員的方式主要有:1.轉為法官助理;2.轉到法院綜合部門的非審判事務崗位上;3.推薦給其他國家機關單位;4.提前退休。除了退休、辭職等徹底離開法院的情形,員額法官退出之后也涉及到退出人員的安置問題,而妥善安置好退出員額的法官是構建員額法官退出機制時不可回避的現實問題。

參照未入額法官的安置方式,員額法官退出的安置路徑主要有以下三種:第一,退休。但此種方式只適用于因身體健康、辦案壓力大、能力不足等原因自愿退出且滿足提前退休條件又主動提出申請的員額法官。第二,推薦去其他國家機關單位。由于不同單位有不同的人事關系,此種方式能安置的人員極少。第三,內部轉化。此種方式是安置被動退出人員的最主要措施。至于如何轉化,筆者認為可以建立司法人員崗位雙向流動制度。

    為進一步加強司法人員的分類管理,各級法院將本院工作人員分為員額法官、審判輔助人員和司法行政人員三類。員額退出法官的內部轉化要解決的是如何將其安排到最合適的崗位上,建立司法人員崗位雙向流動制度的目的也在于此。具體而言,司法人員崗位雙向流動制度主要有以下幾個方面的內容:第一,根據退出原因的不同,將員額退出法官進行不同分流。對于主動提出轉崗的員額法官,可以充分聽取其意見,結合其能力將其安排到審判輔助崗位或者司法行政崗位上。對于因考核不合格而退出的員額法官,宜將其分流到法官助理的工作崗位,鼓勵其繼續在審判輔助崗位上積累經驗,加強專業知識學習,爭取在新一輪的遴選中進入法官序列。對于因一般違法違紀而退出且尚留在法院的員額法官,由于其履職的過程中出現了司法作風問題,應當將其調離審判崗位,將其分流到司法行政人員的工作崗位。第二,開通法官助理向員額法官流動的渠道。法官助理是員額法官的儲備人員,以后員額法官必將主要產生于法官助理之中。但在以后的遴選中,應當優先考慮之前從審判崗位退出的員額法官,一方面是因其從事過審判業務具有經驗優勢,另一方面可以在嚴格的考核制度下保障員額法官的工作積極性。第三,開通司法行政人員向法官助理流動的渠道。許多法院的司法行政人員大多不具有法律知識背景,很少向司法審判崗位流動。從充分利用司法資源的角度,可以給予退到司法行政人員崗位的員額退出法官再次進入審判崗位的機會。但再次進入時應當循序漸進,一是正在接受處分的要先過了處分期才能進入審判業務部門,二是要先流動到法官助理崗位上進行鍛煉后才能參加員額法官的遴選。

 

    在新一輪司法改革中,員額法官的退出將是我們必須面對和回應的重大課題。建立符合司法規律、順應司法改革新要求的員額法官退出機制是員額制良性運作的關鍵,也是落實司法責任制的必要前提。司法體制改革之路任重而道遠,員額法官退出機制的建立也不是一蹴而就,我們應當克服實踐中遇到的困難和阻力,以提升審判質量、增強法院的司法權威性為目的,逐步探索員額法官退出的具體辦法,推動司法進步。

(撰稿人        陳晴   蔡艷)

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